一、前言
随着我国经济快速发展，传统粗放型的经济增长方式使得我国资源短缺的矛盾越来越突出，环境压力越来越大。走中国特色新型工业化道路、大力发展循环经济、提高资源利用率，是解决当前我国资源、环境对经济发展制约的必由之路。
金属尾矿综合利用难度大、牵涉面广，既关系企业和行业生存与发展，又影响环境与安全，是社会关注的热点。与粉煤灰、煤矸石等固体废弃物相比，尾矿的综合利用技术更复杂、难度更大。目前，我国工业固体废弃物综合利用率在60%左右，而金属尾矿的综合利用率平均不到10%，相比之下，尾矿的综合利用大大滞后于其它大宗固体废弃物。尾矿已成为我国工业目前产出量最大、综合利用率最低的大宗固体废弃物。
做好尾矿的综合利用是落实科学发展观，统筹人与自然和谐发展，发展生态文明，建设资源节约型、环境友好型社会的具体表现。依据《中华人民共和国循环经济促进法》、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，研究制定金属尾矿综合利用专项规划，规划期为2010-2015年。
本规划中所涉及的尾矿系指金属矿山选矿过程中排出的固体废弃物。
二、我国尾矿基本现状及综合利用情况
（一）我国尾矿基本现状
我国现有尾矿库12718座，其中在建尾矿库为1526座，占总数的12%，已经闭库的尾矿库1024座，占总数的8％，截止2007年，全国尾矿堆积总量为80.46亿吨。仅2007年，全国尾矿排量近10亿吨。尾矿的大量堆存带来资源、环境、安全和土地等诸多问题：
1.占用土地
尾矿堆存需要占用大量土地。截至2005年，我国尾矿堆放占用土地达1,300多万亩，随着老的尾矿库闭库，新的尾矿库不断增加，必将占用更多的土地。
2.浪费资源
我国矿产资源80％为共伴生矿，由于我国矿业起步晚，技术发展不平衡，不同时期的选冶技术差距很大，大量有价值资源存留于尾矿之中。例如，我国铁矿尾矿的全铁品位平均为8-12%，有的甚至高达27%。以当前铁尾矿总堆存量45亿吨计算，尾矿中相当于存有铁5亿吨左右。我国黄金尾矿中含金一般在0.2-0.6克/吨，以当前总堆存量5亿吨计算，其中尚含有黄金300吨左右。尾矿中的非金属矿物不但存量巨大，而且有些已经具备高附加值应用的潜在特性。随着技术的进步其潜在价值将远远超过金属元素的价值。这些尾矿资源如不能综合回收利用，将造成巨大浪费。
3.环境污染
矿石选矿过程中有的需要加入药剂，这些药剂会残留在尾矿中。尾矿所含重金属离子，甚至砷、汞等污染物质，会随尾矿水流入附近河流或渗入地下，严重污染河流及地下水源。自然干涸后的尾砂，遇大风形成扬尘，吹到周边地区，对环境造成危害。
4.安全隐患
很多尾矿库超期或超负荷使用，甚至违规操作，使尾矿库存在极大安全隐患，对周边地区人民财产和生命安全造成严重威胁。建国以来，我国多次发生过尾矿库溃坝事故，造成大量人员伤亡。2008年“9·8”山西襄汾新塔矿业有限公司尾矿库溃坝，造成270多人死亡，更是一次血的教训。
尾矿综合利用不仅有利于提高资源综合利用率，减少占用土地，保护环境，也是消除尾矿库安全隐患的治本之策。
（二）我国尾矿综合利用情况
1.尾矿再选
开展尾矿再选，从尾矿中回收有价成分，是提高资源利用率的重要措施。近几年由于国内外金属矿产品价格快速攀升，我国尾矿再选的规模发展非常迅速。一些特大型矿山企业在尾矿再选技术开发方面已经进行了很多探索，不仅提高了资源回收率，也给企业带来巨大的经济效益。但目前我国尾矿再选整体存在着规模小、技术落后、回收率低、能耗高、成本高等问题。由于缺乏统一的规划和管理，有的甚至造成严重的二次污染，或对尾矿库安全造成危害。
2.尾矿生产建筑材料
尾矿的主要组分是富含SiO2、Al2O3、CaCO3等资源的非金属矿物，可以通过现有的成熟工艺生产一种或若干种建筑材料。目前尾矿生产建筑材料已有一些成熟技术，但主要是借鉴建材行业已有的成熟工艺，原始创新性不足，产品附加值低，销售半径小，没有显示出生产成本、运输成本和产品质量的综合优势，难以大范围推广。一些尾矿高值利用技术，如尾矿制备微晶玻璃、超耐久性尾矿高强混凝土技术等，已经在关键技术和工艺方面取得了突破，有望成为将来大量利用尾矿的有效技术。
3.尾矿用于制作肥料
有些尾矿中含有植物生长所需要的多种微量元素，经过适当处理可制成用于改良土壤的微量元素肥料。上世纪90年代马鞍山矿山研究院将磁化尾矿加入到化肥中制成磁化尾矿复合肥，并建成一座年产1万吨的磁化尾矿复合肥厂，起到了变废为宝的效果。但这些只是停留在对少量尾矿的利用上，还无法减少大宗尾矿的堆存。
4.充填矿山采空区
矿山采空区回填是直接利用尾矿最行之有效的途径之一。尤其对于无处设置尾矿库的矿山企业，利用尾矿回填采空区就具有更大的环境和经济意义。胶结充填采矿法目前已属于成熟技术，可以使地下采矿回采率提高20－50%，并使原来根本无法开采的位于水体下面、重要交通干线下面和居民区下的矿体能够被开采出来。理想的胶结充填采矿法可完全避免地表塌陷和基本避免破坏地下水平衡造成重大危害。
5.尾矿库复垦
尾矿库复垦是解决尾矿库表面沙化的重要措施。尾矿库复垦不仅防止扬沙，而且美化环境，减少污染，兼具经济效益、社会效益和环境效益。尾矿库复垦为我国矿山企业废弃尾矿库治理探索出了一条经济、可行的新路子。
（三）我国尾矿综合利用存在的问题
1.尾矿利用率低
目前我国绝大多数尾矿尚未被综合利用，综合利用率不足10%，尤其是铁尾矿和有色金属尾矿的利用率更低。随着我国矿产资源开采力度的不断加大，尾矿排出量会每年不断递增，加快尾矿的综合利用已迫在眉睫。
2.基础工作薄弱，缺乏数据支撑
在我国经济发展统计体系中还没有关于资源综合利用的基础数据统计，更没有关于尾矿综合利用的数据统计。不利于提出科学的政策措施，更不利于根据实际情况对政策措施做出实时调整。尾矿污染防治技术标准体系不健全，阻碍了相关污染治理工作的有效开展。
3.尾矿综合利用技术攻关投入不足
目前，企业缺少投资开发尾矿综合利用重大关键技术的动力和积极性。同时国家在尾矿综合利用的前瞻性技术开发方面投入不足，导致大多数尾矿综合利用工艺只停留在简单易行的技术上，缺乏能够使尾矿高效利用和大宗高值利用的原创性技术研发。
4.现有政策支持力度不够
尽管与原矿采选相比，尾矿综合利用社会效益好，但资源品位低，利用成本高，经济效益差。现有资源综合利用政策缺乏针对性，支持力度不够，企业利用尾矿的积极性不高。
三、指导思想和发展目标
（一）指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻科学发展观，贯彻落实资源节约和保护环境基本国策，以提高尾矿利用率和效益为目标，以技术创新为动力，以企业为实施主体，以税收优惠政策为杠杆，政府资金引导为手段，加强法制建设，建立标准体系，完善政策措施。逐步建立政府大力推进、市场有效驱动、全社会积极参与的适合我国国情的尾矿综合利用管理体系和发展模式，促进循环经济发展，建设资源节约型、环境友好型社会。
（二）基本原则
1.坚持技术创新的原则。鼓励技术创新，加大基础性、共性技术研发力度，开发一批具有针对性的自主知识产权技术，加强先进适用技术的推广应用。
2.坚持减量化的原则。采取源头控制措施，降低全国尾矿排出总量增加速度，促使全国尾矿排放总量逐年减少，年综合利用量逐渐增加，最终实现年综合利用量超过排放量，堆存总量逐年减少。
3.坚持安全清洁的原则。选择堆存量大、资源化潜力大的尾矿为重点，以坚持尾矿库安全为前提，鼓励掺入比例大、低耗能和无二次污染的技术和项目快速发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的有机统一。
4.坚持因地制宜的原则。充分考虑尾矿特性、排放条件、存储条件，考虑区域产业结构的合理性与市场需求，因地制宜，实施符合具体尾矿特征、适应当地条件的高效的尾矿综合利用方案。
5.坚持政策激励原则。在现有资源综合利用的各项激励政策的基础上，对于目前尾矿整体、高效利用和大宗利用的项目和技术给予特殊优惠政策，调动市场主体开展尾矿综合利用的积极性。
6.坚持市场导向原则。尾矿综合利用的激励政策应保证在现有的经济技术与社会条件下，企业在尾矿综合利用环节有一定经济效益。充分发挥市场配置资源的基础性作用，激发企业开展尾矿综合利用的内在源动力。
（三）发展目标到2015年全国尾矿综合利用率达到20%，尾矿新增贮存量增幅逐年降低，已实现安全闭库的尾矿库50%完成复垦。攻克一批具有原创性、前瞻性和自主知识产权的尾矿综合利用重大共性关键技术，在尾矿综合利用各重点领域建成一批具有带动效应的示范项目。
四、尾矿综合利用的重点领域、重点技术与重点项目
（一）重点领域1.铁尾矿的综合利用
重点攻克铁尾矿伴生多金属的高效提取、富铁老尾矿低成本再选、传统尾矿建材的低成本高效率生产、低铁富硅尾矿高值整体利用、低成本充填、铁尾矿农用和用于生态环境治理等方面的共性关键技术难题，建成一批具有带动效应的示范项目。重点支持一批具有原始创新和集成创新特色的产品的产业化及其工程应用。初步建成3－5个具有鲜明循环经济特征和清洁生产特征的铁尾矿综合利用示范基地。
2.有色金属尾矿的综合利用
重点攻克有色金属尾矿中残余有用组分和伴生有用组分高效分离提取、非金属矿物高值利用、低成本高效胶结充填、尾矿酸性废水减排和尾矿库高效复垦等共性关键技术难题，建成一批具有带动效应的示范工程。重点支持资源濒临枯竭的矿区以尾矿综合利用为突破口建成新的综合资源基地。形成2－3个具有无废矿山特色的循环经济产业基地。
3.黄金尾矿的综合利用
重点攻克残留贵金属高效再选、氰化法替代技术、伴生有色金属综合回收、硫资源高效回收、非金属矿物高值利用、低成本高效胶结充填采矿、酸性污染物排放控制、尾矿库高效复垦等共性关键技术难题，建成一批具有带动效应的示范项目。重点支持3－5个以胶结法充填采矿技术为龙头，以高标准清洁生产工艺为基础的无废矿山的建设。
（二）重点技术
1.多金属伴生铁矿尾矿有价元素综合利用技术
推广钒钛磁铁矿型尾矿中残余钒、钛、铁及其他有价金属元素高效分离回收的产业化技术；推广白云鄂博型铁尾矿中残余的铌、稀土及其他伴生金属元素的高效分离回收的产业化技术；开展尾矿中有价非金属矿物的高效分离提取实验室及中试关键技术研究，因地制宜推广部分成熟技术。
2.有色多金属矿尾矿中有价元素综合利用技术
推广有色多金属尾矿中有价元素高效分离回收的产业化技术，攻克生物技术综合回收有色多金属矿尾矿中有价元素的共性关键技术。攻克多元素回收产业化过程中的污染源头减排技术、流程节能关键技术和有价组分梯级回收关键技术。
3.铁尾矿老尾矿库中可选铁矿物的高效分选技术
推广大型尾矿库尾矿高效安全回采技术；尾矿的高效输送与磁选分离技术。攻克铁尾矿低能耗再磨再选工业试验技术；高铁难选铁尾矿高效联选和深度还原再选中试技术，闪速焙烧再选工业化技术。解决新药剂合成、矿物表面作用、硅酸铁还原与控制及物料与耐火材料粘连等技术基础问题。
4．贵金属尾矿中多元素综合回收利用技术
推广贵金属尾矿中黄铁矿及其他单矿物高效分选与高值利用产业化技术。攻克尾矿中残余贵金属提取过程中氰化替代技术，特别是低污染生物选矿关键技术。攻克贵金属尾矿中伴生有价金属再选工业生产过程中的短流程技术、能源梯级利用技术和废水循环利用关键技术。
5.赤泥综合利用技术
推广赤泥中回收铁技术，赤泥生产耐火材料技术，赤泥生产建筑材料和路基技术。研发赤泥脱碱关键技术、赤泥生产充填胶结剂技术、循环流化床锅炉赤泥脱硫技术和赤泥生产陶瓷材料、CBC复合材料技术并产业化。
6.富硅尾矿生产超耐久性尾矿高强混凝土技术
攻克“微磨球效应”优化技术；粗细尾矿高效分级技术；级配与活性双重协同优化技术。攻克超耐久性尾矿混凝土生产成套装备技术。攻克富硅尾矿制备超耐久性大跨度桥梁预制件、超高强铁路轨枕、地铁盾构管片、管桩和大孔洞率人工鱼礁关键技术。
7.尾矿生产微晶玻璃技术
攻克尾矿微晶玻璃大规模生产过程中的熔料控制技术、结晶控制技术、着色控制技术。攻克尾矿微晶玻璃一次结晶连续生产和能源梯级利用技术。攻克尾矿微晶玻璃大规模生产成套装备技术，特别是自动控制技术。开发尾矿微晶玻璃在工业领域及尖端科技领域的应用技术及新产品检测技术。
8.尾矿低成本生产建筑砌块技术
推广生产铺地砌块、建筑砌块过程中减少胶凝材料用量技术；免烧免蒸尾矿砌块大规模工业化生产过程中的快硬早强技术及耐久性改进技术。攻克大孔洞率、低成本和高强尾矿空心砌块大规模工业化生产技术。攻克尾矿透水砖的高透水率、高强度和抗冻融技术。攻克各种尾矿砌块生产的大规模成套设备及自动控制技术。
9.尾矿高效回填采空区技术
推广尾矿干排技术。攻克尾矿高效回填采空区大规模工程化过程中尾矿低成本浓缩技术、尾矿高浓度大泵量井下输送技术、采空区快速充填关键技术和井下充填污染控制技术。攻克选矿尾矿不入库、连续回填采空区技术。攻克尾矿高效回填采空区成套装备及自动控制技术。研究尾矿回填采空区的低下含水层技术。
10.尾矿胶结充填采矿技术
因地制宜推广现有全尾砂胶结充填采矿技术。攻克尾矿胶结充填用低成本高效新型胶凝材料大规模生产技术、似膏体胶结充填料高效制备技术、似膏体胶结充填料大泵量高效输送技术。攻克复杂采空区高效密闭技术。攻克尾矿胶结充填料在采空区快速充填、快速固化技术。攻克尾矿胶结充填采矿成套装备关键技术。
11.尾矿农用技术
研究尾矿大规模农用过程中生态影响评价技术、尾矿农用过程中与其他植物营养组分协同作用关键技术。攻克尾矿农用成套装备关键技术。
12.尾矿库闭库后的高效复垦技术
因地制宜推广现有尾矿库复垦生态相容性快速植被技术、干旱及半干旱地区复垦保水技术；生态相容性经济林复垦技术。研究开发复垦安全评价技术、复垦生态效应评价技术；尾矿库表层土壤增肥增效技术、污染物生物控制技术及生物水土保持技术。
（三）重点项目
1.尾矿中有价金属及其它高值组分的回收
分别在铁尾矿、有色金属尾矿和黄金尾矿综合利用的项目中选择一批技术成熟或基本成熟，工艺装备先进、管理水平高、产品市场前景好、在区域可持续发展中具有带动作用并有大范围推广价值的尾矿再选有价金属及其它高值组分的项目。重点规划建设30-40个项目，总投资约100亿元。
2.尾矿整体利用生产建筑材料
选择有较好技术基础、经济效益较好、实力强的特大型企业并与大型科研机构和高等院校建立产业联盟，解决整体利用尾矿生产建筑材料的共性关键技术问题并进行工程示范及推广应用。重点规划建设130-150个项目，总投资约180亿元。
3.尾矿充填采空区及露天矿坑
选择具有较好技术基础的矿山分别在地下采空区非胶结充填、露天矿坑回填和胶结充填采矿三个方面进行工程示范，使充填成本不断下降，充填效率和质量不断提高。重点规划建设150-180个项目，总投资约150亿元。
4.尾矿的农用
选择在尾矿农用方面已经有较好基础的实验室成果和大田试验成果，在逐步扩大试验面积的基础上对各种农作物生长数据，土壤性能数据和环境生态效应数据进行深入调研和系统总结。在此基础上进行各种因素相互作用和相互影响的机理研究，提出系统的理论，并进一步扩大范围，逐步推广。重点规划建设15-20个项目，总投资约10亿元。
5.尾矿库复垦
分别在铁矿山、黄金矿山和有色金属矿山具有典型尾矿成份特征和区域特征的尾矿库中选择具有较好绿化复垦基础的尾矿库作为示范项目，进行系统的植物学、土壤学以及综合生态学研究，提出进一步改进绿化复垦的具体措施，逐步推广。重点规划建设200-300个项目，总投资约100亿元。
本规划重点项目约500－700个，总投资约540亿元。
五、保障措施
（一）开展统计调查工作，加强尾矿综合利用统计与评价能力建设
1、建立基础数据统计体系和报表制度。建立尾矿资源综合利用信息网络平台，逐步建立起尾矿的数据收集、整理和统计体系，建立尾矿排放、贮存及资源综合利用状况公报制度。重点掌握不同行业、不同特点的尾矿产生、贮存、排放情况和综合利用的重点领域、重点行业、重点企业及重点利用途径的基本情况和基础数据，为尾矿综合利用工作的长期开展和分阶段重点实施提供决策依据。开展金属尾矿环境污染现状调查工作，为开展尾矿污染治理工作提供决策依据。
2、建立尾矿资源综合利用评价系统和评价机构。针对尾矿信息的复杂性、海量性、异质性、不确定性和动态性特点，采用系统设计方法，通过过程控制、数据驱动、层次分析等技术手段，研究构建集尾矿库信息管理、综合利用安全评价、综合利用方法和方案选择于一体的尾矿综合利用评价决策支持系统，对尾矿的资源性、综合利用的经济性、合理性、安全性和环境生态友好进行综合评价。
（二）加强政府的政策引导和资金支持
1．加强中央和地方财政对尾矿综合利用支持力度，研究制定尾矿综合利用专项扶持政策；推动将符合标准的、与政府采购密切相关的尾矿综合利用产品纳入政府采购政策扶持范围，拉动尾矿综合利用产品的消费市场；进一步体现“生产者责任制”原则，建立矿山环境治理和生态恢复责任机制，矿山企业按照规定足额提取矿山环境治理恢复保证金，加强尾矿库治理及环境修复。
2．启动尾矿综合利用示范项目。分别选择若干个资源濒临枯竭的大型矿山、生态环境破坏严重的大型矿山集中区域、尾矿库安全闭库后复垦已经有较好基础的矿山作为示范项目，进行复垦级别及高附加值大宗利用技术应用试点，国家从财政现有资金渠道、投融资政策等方面给予支持。
3．对于尾矿综合利用效率高的企业或项目在资源配置和土地使用等方面给予适当的鼓励。加大尾矿综合利用技术改造支持力度。通过国债专项资金、世界银行贷款、外国政府贷款和其他政策性银行贷款等多渠道融资，促进尾矿综合利用先进技术和成套设备的产业化，促进适用成熟技术的推广，特别是扶持高新技术产品的原创性开发、试验和生产。
4．建立尾矿减排责任制体系。对于已经建成的矿山，其尾矿新增贮存量增幅要逐年降低；对于新建矿山企业，其尾矿的综合利用率应大于20%；有条件的地方，要逐步做到尾矿综合利用与矿山开采和生态恢复“三同时”。鼓励将尾矿减排的任务纳入对企业绩效的考核；对于尾矿产出集中区和生态环境脆弱地区，将尾矿减排管理纳入对各级政府工作的考核体系。
5．出台尾矿库闭库后的复垦强制性措施，研究出台对于新建尾矿库征用土地更严格的限制措施和对消纳尾矿后腾空土地及复垦后所增加土地资源的优惠使用政策。
（三）加强尾矿综合利用的前瞻性、基础性科学技术研究，建立尾矿综合利用产品标准体系
1．以源头控制为导向，将尾矿综合利用若干基础科学问题纳入国家科学技术理论研究和基础研究项目重点范畴。夯实尾矿综合利用中的理论基础与技术基础，加强我国在尾矿资源综合利用方面的自主创新能力和原始创新能力。
2．通过国家高科技发展计划、国家科技支撑计划等渠道，加大对制约我国尾矿综合利用技术进步的基础理论问题、原始创新问题和重大共性关键技术研发的支持力度，建立尾矿综合利用科技支撑体系。
3．以原始创新带动集成创新，开发尾矿综合利用成套技术与成套装备。加强适用先进技术的引进、消化和吸收，形成自主创新与引进、吸收相结合。大力推进尾矿综合利用成套技术与成套装备示范与推广应用。
4．大力推进尾矿综合利用产品标准体系建设工作，建立健全尾矿综合利用产品的质量监督检测体系和污染防治技术标准体系，积极推进尾矿综合利用产品的推广应用工作。
（四）实施有效的监督管理
加强立法，明确尾矿产生企业的责任、义务，落实“生产者责任制”，建立有效的政府监督管理机制。规范尾矿综合利用项目的审批制度，防止短期行为及其他不良后果。加大环境监督力度，防止二次污染。有关部门应相互协调、配合，推动规划的实施。地方主管部门应制定适合本地区情况的尾矿综合利用专项规划。对于限制开采矿种的尾矿中提取的金属量应纳入矿产资源规划确定的总规模进行统筹考虑，再确定开发利用方向。
建立尾矿综合利用后评估制度，不断总结经验，促进技术开发和先进适用技术的推广应用，提升尾矿综合利用水平，研究建立尾矿综合利用奖惩机制。
（五）加强宣传，提高尾矿综合利用意识
通过新闻媒体和社会舆论工具，广泛宣传有关尾矿综合利用的法律、行政法规及有关知识，转变企业生产观念，提高尾矿综合利用意识。对尾矿综合利用成绩突出的企业和项目大力宣传，发挥示范和带动效应。
（六）加大国内外交流力度
加强国内外交流与合作，引进和吸纳国外先进经验和适用技术，建立尾矿综合利用方面的技术和经验交流推广机制，促进尾矿综合利用产业良性循环，提升尾矿资源综合利用水平。
随着我国经济快速发展，传统粗放型的经济增长方式使得我国资源短缺的矛盾越来越突出，环境压力越来越大。走中国特色新型工业化道路、大力发展循环经济、提高资源利用率，是解决当前我国资源、环境对经济发展制约的必由之路。
金属尾矿综合利用难度大、牵涉面广，既关系企业和行业生存与发展，又影响环境与安全，是社会关注的热点。与粉煤灰、煤矸石等固体废弃物相比，尾矿的综合利用技术更复杂、难度更大。目前，我国工业固体废弃物综合利用率在60%左右，而金属尾矿的综合利用率平均不到10%，相比之下，尾矿的综合利用大大滞后于其它大宗固体废弃物。尾矿已成为我国工业目前产出量最大、综合利用率最低的大宗固体废弃物。
做好尾矿的综合利用是落实科学发展观，统筹人与自然和谐发展，发展生态文明，建设资源节约型、环境友好型社会的具体表现。依据《中华人民共和国循环经济促进法》、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，研究制定金属尾矿综合利用专项规划，规划期为2010-2015年。
本规划中所涉及的尾矿系指金属矿山选矿过程中排出的固体废弃物。
二、我国尾矿基本现状及综合利用情况
（一）我国尾矿基本现状
我国现有尾矿库12718座，其中在建尾矿库为1526座，占总数的12%，已经闭库的尾矿库1024座，占总数的8％，截止2007年，全国尾矿堆积总量为80.46亿吨。仅2007年，全国尾矿排量近10亿吨。尾矿的大量堆存带来资源、环境、安全和土地等诸多问题：
1.占用土地
尾矿堆存需要占用大量土地。截至2005年，我国尾矿堆放占用土地达1,300多万亩，随着老的尾矿库闭库，新的尾矿库不断增加，必将占用更多的土地。
2.浪费资源
我国矿产资源80％为共伴生矿，由于我国矿业起步晚，技术发展不平衡，不同时期的选冶技术差距很大，大量有价值资源存留于尾矿之中。例如，我国铁矿尾矿的全铁品位平均为8-12%，有的甚至高达27%。以当前铁尾矿总堆存量45亿吨计算，尾矿中相当于存有铁5亿吨左右。我国黄金尾矿中含金一般在0.2-0.6克/吨，以当前总堆存量5亿吨计算，其中尚含有黄金300吨左右。尾矿中的非金属矿物不但存量巨大，而且有些已经具备高附加值应用的潜在特性。随着技术的进步其潜在价值将远远超过金属元素的价值。这些尾矿资源如不能综合回收利用，将造成巨大浪费。
3.环境污染
矿石选矿过程中有的需要加入药剂，这些药剂会残留在尾矿中。尾矿所含重金属离子，甚至砷、汞等污染物质，会随尾矿水流入附近河流或渗入地下，严重污染河流及地下水源。自然干涸后的尾砂，遇大风形成扬尘，吹到周边地区，对环境造成危害。
4.安全隐患
很多尾矿库超期或超负荷使用，甚至违规操作，使尾矿库存在极大安全隐患，对周边地区人民财产和生命安全造成严重威胁。建国以来，我国多次发生过尾矿库溃坝事故，造成大量人员伤亡。2008年“9·8”山西襄汾新塔矿业有限公司尾矿库溃坝，造成270多人死亡，更是一次血的教训。
尾矿综合利用不仅有利于提高资源综合利用率，减少占用土地，保护环境，也是消除尾矿库安全隐患的治本之策。
（二）我国尾矿综合利用情况
1.尾矿再选
开展尾矿再选，从尾矿中回收有价成分，是提高资源利用率的重要措施。近几年由于国内外金属矿产品价格快速攀升，我国尾矿再选的规模发展非常迅速。一些特大型矿山企业在尾矿再选技术开发方面已经进行了很多探索，不仅提高了资源回收率，也给企业带来巨大的经济效益。但目前我国尾矿再选整体存在着规模小、技术落后、回收率低、能耗高、成本高等问题。由于缺乏统一的规划和管理，有的甚至造成严重的二次污染，或对尾矿库安全造成危害。
2.尾矿生产建筑材料
尾矿的主要组分是富含SiO2、Al2O3、CaCO3等资源的非金属矿物，可以通过现有的成熟工艺生产一种或若干种建筑材料。目前尾矿生产建筑材料已有一些成熟技术，但主要是借鉴建材行业已有的成熟工艺，原始创新性不足，产品附加值低，销售半径小，没有显示出生产成本、运输成本和产品质量的综合优势，难以大范围推广。一些尾矿高值利用技术，如尾矿制备微晶玻璃、超耐久性尾矿高强混凝土技术等，已经在关键技术和工艺方面取得了突破，有望成为将来大量利用尾矿的有效技术。
3.尾矿用于制作肥料
有些尾矿中含有植物生长所需要的多种微量元素，经过适当处理可制成用于改良土壤的微量元素肥料。上世纪90年代马鞍山矿山研究院将磁化尾矿加入到化肥中制成磁化尾矿复合肥，并建成一座年产1万吨的磁化尾矿复合肥厂，起到了变废为宝的效果。但这些只是停留在对少量尾矿的利用上，还无法减少大宗尾矿的堆存。
4.充填矿山采空区
矿山采空区回填是直接利用尾矿最行之有效的途径之一。尤其对于无处设置尾矿库的矿山企业，利用尾矿回填采空区就具有更大的环境和经济意义。胶结充填采矿法目前已属于成熟技术，可以使地下采矿回采率提高20－50%，并使原来根本无法开采的位于水体下面、重要交通干线下面和居民区下的矿体能够被开采出来。理想的胶结充填采矿法可完全避免地表塌陷和基本避免破坏地下水平衡造成重大危害。
5.尾矿库复垦
尾矿库复垦是解决尾矿库表面沙化的重要措施。尾矿库复垦不仅防止扬沙，而且美化环境，减少污染，兼具经济效益、社会效益和环境效益。尾矿库复垦为我国矿山企业废弃尾矿库治理探索出了一条经济、可行的新路子。
（三）我国尾矿综合利用存在的问题
1.尾矿利用率低
目前我国绝大多数尾矿尚未被综合利用，综合利用率不足10%，尤其是铁尾矿和有色金属尾矿的利用率更低。随着我国矿产资源开采力度的不断加大，尾矿排出量会每年不断递增，加快尾矿的综合利用已迫在眉睫。
2.基础工作薄弱，缺乏数据支撑
在我国经济发展统计体系中还没有关于资源综合利用的基础数据统计，更没有关于尾矿综合利用的数据统计。不利于提出科学的政策措施，更不利于根据实际情况对政策措施做出实时调整。尾矿污染防治技术标准体系不健全，阻碍了相关污染治理工作的有效开展。
3.尾矿综合利用技术攻关投入不足
目前，企业缺少投资开发尾矿综合利用重大关键技术的动力和积极性。同时国家在尾矿综合利用的前瞻性技术开发方面投入不足，导致大多数尾矿综合利用工艺只停留在简单易行的技术上，缺乏能够使尾矿高效利用和大宗高值利用的原创性技术研发。
4.现有政策支持力度不够
尽管与原矿采选相比，尾矿综合利用社会效益好，但资源品位低，利用成本高，经济效益差。现有资源综合利用政策缺乏针对性，支持力度不够，企业利用尾矿的积极性不高。
三、指导思想和发展目标
（一）指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻科学发展观，贯彻落实资源节约和保护环境基本国策，以提高尾矿利用率和效益为目标，以技术创新为动力，以企业为实施主体，以税收优惠政策为杠杆，政府资金引导为手段，加强法制建设，建立标准体系，完善政策措施。逐步建立政府大力推进、市场有效驱动、全社会积极参与的适合我国国情的尾矿综合利用管理体系和发展模式，促进循环经济发展，建设资源节约型、环境友好型社会。
（二）基本原则
1.坚持技术创新的原则。鼓励技术创新，加大基础性、共性技术研发力度，开发一批具有针对性的自主知识产权技术，加强先进适用技术的推广应用。
2.坚持减量化的原则。采取源头控制措施，降低全国尾矿排出总量增加速度，促使全国尾矿排放总量逐年减少，年综合利用量逐渐增加，最终实现年综合利用量超过排放量，堆存总量逐年减少。
3.坚持安全清洁的原则。选择堆存量大、资源化潜力大的尾矿为重点，以坚持尾矿库安全为前提，鼓励掺入比例大、低耗能和无二次污染的技术和项目快速发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的有机统一。
4.坚持因地制宜的原则。充分考虑尾矿特性、排放条件、存储条件，考虑区域产业结构的合理性与市场需求，因地制宜，实施符合具体尾矿特征、适应当地条件的高效的尾矿综合利用方案。
5.坚持政策激励原则。在现有资源综合利用的各项激励政策的基础上，对于目前尾矿整体、高效利用和大宗利用的项目和技术给予特殊优惠政策，调动市场主体开展尾矿综合利用的积极性。
6.坚持市场导向原则。尾矿综合利用的激励政策应保证在现有的经济技术与社会条件下，企业在尾矿综合利用环节有一定经济效益。充分发挥市场配置资源的基础性作用，激发企业开展尾矿综合利用的内在源动力。
（三）发展目标到2015年全国尾矿综合利用率达到20%，尾矿新增贮存量增幅逐年降低，已实现安全闭库的尾矿库50%完成复垦。攻克一批具有原创性、前瞻性和自主知识产权的尾矿综合利用重大共性关键技术，在尾矿综合利用各重点领域建成一批具有带动效应的示范项目。
四、尾矿综合利用的重点领域、重点技术与重点项目
（一）重点领域1.铁尾矿的综合利用
重点攻克铁尾矿伴生多金属的高效提取、富铁老尾矿低成本再选、传统尾矿建材的低成本高效率生产、低铁富硅尾矿高值整体利用、低成本充填、铁尾矿农用和用于生态环境治理等方面的共性关键技术难题，建成一批具有带动效应的示范项目。重点支持一批具有原始创新和集成创新特色的产品的产业化及其工程应用。初步建成3－5个具有鲜明循环经济特征和清洁生产特征的铁尾矿综合利用示范基地。
2.有色金属尾矿的综合利用
重点攻克有色金属尾矿中残余有用组分和伴生有用组分高效分离提取、非金属矿物高值利用、低成本高效胶结充填、尾矿酸性废水减排和尾矿库高效复垦等共性关键技术难题，建成一批具有带动效应的示范工程。重点支持资源濒临枯竭的矿区以尾矿综合利用为突破口建成新的综合资源基地。形成2－3个具有无废矿山特色的循环经济产业基地。
3.黄金尾矿的综合利用
重点攻克残留贵金属高效再选、氰化法替代技术、伴生有色金属综合回收、硫资源高效回收、非金属矿物高值利用、低成本高效胶结充填采矿、酸性污染物排放控制、尾矿库高效复垦等共性关键技术难题，建成一批具有带动效应的示范项目。重点支持3－5个以胶结法充填采矿技术为龙头，以高标准清洁生产工艺为基础的无废矿山的建设。
（二）重点技术
1.多金属伴生铁矿尾矿有价元素综合利用技术
推广钒钛磁铁矿型尾矿中残余钒、钛、铁及其他有价金属元素高效分离回收的产业化技术；推广白云鄂博型铁尾矿中残余的铌、稀土及其他伴生金属元素的高效分离回收的产业化技术；开展尾矿中有价非金属矿物的高效分离提取实验室及中试关键技术研究，因地制宜推广部分成熟技术。
2.有色多金属矿尾矿中有价元素综合利用技术
推广有色多金属尾矿中有价元素高效分离回收的产业化技术，攻克生物技术综合回收有色多金属矿尾矿中有价元素的共性关键技术。攻克多元素回收产业化过程中的污染源头减排技术、流程节能关键技术和有价组分梯级回收关键技术。
3.铁尾矿老尾矿库中可选铁矿物的高效分选技术
推广大型尾矿库尾矿高效安全回采技术；尾矿的高效输送与磁选分离技术。攻克铁尾矿低能耗再磨再选工业试验技术；高铁难选铁尾矿高效联选和深度还原再选中试技术，闪速焙烧再选工业化技术。解决新药剂合成、矿物表面作用、硅酸铁还原与控制及物料与耐火材料粘连等技术基础问题。
4．贵金属尾矿中多元素综合回收利用技术
推广贵金属尾矿中黄铁矿及其他单矿物高效分选与高值利用产业化技术。攻克尾矿中残余贵金属提取过程中氰化替代技术，特别是低污染生物选矿关键技术。攻克贵金属尾矿中伴生有价金属再选工业生产过程中的短流程技术、能源梯级利用技术和废水循环利用关键技术。
5.赤泥综合利用技术
推广赤泥中回收铁技术，赤泥生产耐火材料技术，赤泥生产建筑材料和路基技术。研发赤泥脱碱关键技术、赤泥生产充填胶结剂技术、循环流化床锅炉赤泥脱硫技术和赤泥生产陶瓷材料、CBC复合材料技术并产业化。
6.富硅尾矿生产超耐久性尾矿高强混凝土技术
攻克“微磨球效应”优化技术；粗细尾矿高效分级技术；级配与活性双重协同优化技术。攻克超耐久性尾矿混凝土生产成套装备技术。攻克富硅尾矿制备超耐久性大跨度桥梁预制件、超高强铁路轨枕、地铁盾构管片、管桩和大孔洞率人工鱼礁关键技术。
7.尾矿生产微晶玻璃技术
攻克尾矿微晶玻璃大规模生产过程中的熔料控制技术、结晶控制技术、着色控制技术。攻克尾矿微晶玻璃一次结晶连续生产和能源梯级利用技术。攻克尾矿微晶玻璃大规模生产成套装备技术，特别是自动控制技术。开发尾矿微晶玻璃在工业领域及尖端科技领域的应用技术及新产品检测技术。
8.尾矿低成本生产建筑砌块技术
推广生产铺地砌块、建筑砌块过程中减少胶凝材料用量技术；免烧免蒸尾矿砌块大规模工业化生产过程中的快硬早强技术及耐久性改进技术。攻克大孔洞率、低成本和高强尾矿空心砌块大规模工业化生产技术。攻克尾矿透水砖的高透水率、高强度和抗冻融技术。攻克各种尾矿砌块生产的大规模成套设备及自动控制技术。
9.尾矿高效回填采空区技术
推广尾矿干排技术。攻克尾矿高效回填采空区大规模工程化过程中尾矿低成本浓缩技术、尾矿高浓度大泵量井下输送技术、采空区快速充填关键技术和井下充填污染控制技术。攻克选矿尾矿不入库、连续回填采空区技术。攻克尾矿高效回填采空区成套装备及自动控制技术。研究尾矿回填采空区的低下含水层技术。
10.尾矿胶结充填采矿技术
因地制宜推广现有全尾砂胶结充填采矿技术。攻克尾矿胶结充填用低成本高效新型胶凝材料大规模生产技术、似膏体胶结充填料高效制备技术、似膏体胶结充填料大泵量高效输送技术。攻克复杂采空区高效密闭技术。攻克尾矿胶结充填料在采空区快速充填、快速固化技术。攻克尾矿胶结充填采矿成套装备关键技术。
11.尾矿农用技术
研究尾矿大规模农用过程中生态影响评价技术、尾矿农用过程中与其他植物营养组分协同作用关键技术。攻克尾矿农用成套装备关键技术。
12.尾矿库闭库后的高效复垦技术
因地制宜推广现有尾矿库复垦生态相容性快速植被技术、干旱及半干旱地区复垦保水技术；生态相容性经济林复垦技术。研究开发复垦安全评价技术、复垦生态效应评价技术；尾矿库表层土壤增肥增效技术、污染物生物控制技术及生物水土保持技术。
（三）重点项目
1.尾矿中有价金属及其它高值组分的回收
分别在铁尾矿、有色金属尾矿和黄金尾矿综合利用的项目中选择一批技术成熟或基本成熟，工艺装备先进、管理水平高、产品市场前景好、在区域可持续发展中具有带动作用并有大范围推广价值的尾矿再选有价金属及其它高值组分的项目。重点规划建设30-40个项目，总投资约100亿元。
2.尾矿整体利用生产建筑材料
选择有较好技术基础、经济效益较好、实力强的特大型企业并与大型科研机构和高等院校建立产业联盟，解决整体利用尾矿生产建筑材料的共性关键技术问题并进行工程示范及推广应用。重点规划建设130-150个项目，总投资约180亿元。
3.尾矿充填采空区及露天矿坑
选择具有较好技术基础的矿山分别在地下采空区非胶结充填、露天矿坑回填和胶结充填采矿三个方面进行工程示范，使充填成本不断下降，充填效率和质量不断提高。重点规划建设150-180个项目，总投资约150亿元。
4.尾矿的农用
选择在尾矿农用方面已经有较好基础的实验室成果和大田试验成果，在逐步扩大试验面积的基础上对各种农作物生长数据，土壤性能数据和环境生态效应数据进行深入调研和系统总结。在此基础上进行各种因素相互作用和相互影响的机理研究，提出系统的理论，并进一步扩大范围，逐步推广。重点规划建设15-20个项目，总投资约10亿元。
5.尾矿库复垦
分别在铁矿山、黄金矿山和有色金属矿山具有典型尾矿成份特征和区域特征的尾矿库中选择具有较好绿化复垦基础的尾矿库作为示范项目，进行系统的植物学、土壤学以及综合生态学研究，提出进一步改进绿化复垦的具体措施，逐步推广。重点规划建设200-300个项目，总投资约100亿元。
本规划重点项目约500－700个，总投资约540亿元。
五、保障措施
（一）开展统计调查工作，加强尾矿综合利用统计与评价能力建设
1、建立基础数据统计体系和报表制度。建立尾矿资源综合利用信息网络平台，逐步建立起尾矿的数据收集、整理和统计体系，建立尾矿排放、贮存及资源综合利用状况公报制度。重点掌握不同行业、不同特点的尾矿产生、贮存、排放情况和综合利用的重点领域、重点行业、重点企业及重点利用途径的基本情况和基础数据，为尾矿综合利用工作的长期开展和分阶段重点实施提供决策依据。开展金属尾矿环境污染现状调查工作，为开展尾矿污染治理工作提供决策依据。
2、建立尾矿资源综合利用评价系统和评价机构。针对尾矿信息的复杂性、海量性、异质性、不确定性和动态性特点，采用系统设计方法，通过过程控制、数据驱动、层次分析等技术手段，研究构建集尾矿库信息管理、综合利用安全评价、综合利用方法和方案选择于一体的尾矿综合利用评价决策支持系统，对尾矿的资源性、综合利用的经济性、合理性、安全性和环境生态友好进行综合评价。
（二）加强政府的政策引导和资金支持
1．加强中央和地方财政对尾矿综合利用支持力度，研究制定尾矿综合利用专项扶持政策；推动将符合标准的、与政府采购密切相关的尾矿综合利用产品纳入政府采购政策扶持范围，拉动尾矿综合利用产品的消费市场；进一步体现“生产者责任制”原则，建立矿山环境治理和生态恢复责任机制，矿山企业按照规定足额提取矿山环境治理恢复保证金，加强尾矿库治理及环境修复。
2．启动尾矿综合利用示范项目。分别选择若干个资源濒临枯竭的大型矿山、生态环境破坏严重的大型矿山集中区域、尾矿库安全闭库后复垦已经有较好基础的矿山作为示范项目，进行复垦级别及高附加值大宗利用技术应用试点，国家从财政现有资金渠道、投融资政策等方面给予支持。
3．对于尾矿综合利用效率高的企业或项目在资源配置和土地使用等方面给予适当的鼓励。加大尾矿综合利用技术改造支持力度。通过国债专项资金、世界银行贷款、外国政府贷款和其他政策性银行贷款等多渠道融资，促进尾矿综合利用先进技术和成套设备的产业化，促进适用成熟技术的推广，特别是扶持高新技术产品的原创性开发、试验和生产。
4．建立尾矿减排责任制体系。对于已经建成的矿山，其尾矿新增贮存量增幅要逐年降低；对于新建矿山企业，其尾矿的综合利用率应大于20%；有条件的地方，要逐步做到尾矿综合利用与矿山开采和生态恢复“三同时”。鼓励将尾矿减排的任务纳入对企业绩效的考核；对于尾矿产出集中区和生态环境脆弱地区，将尾矿减排管理纳入对各级政府工作的考核体系。
5．出台尾矿库闭库后的复垦强制性措施，研究出台对于新建尾矿库征用土地更严格的限制措施和对消纳尾矿后腾空土地及复垦后所增加土地资源的优惠使用政策。
（三）加强尾矿综合利用的前瞻性、基础性科学技术研究，建立尾矿综合利用产品标准体系
1．以源头控制为导向，将尾矿综合利用若干基础科学问题纳入国家科学技术理论研究和基础研究项目重点范畴。夯实尾矿综合利用中的理论基础与技术基础，加强我国在尾矿资源综合利用方面的自主创新能力和原始创新能力。
2．通过国家高科技发展计划、国家科技支撑计划等渠道，加大对制约我国尾矿综合利用技术进步的基础理论问题、原始创新问题和重大共性关键技术研发的支持力度，建立尾矿综合利用科技支撑体系。
3．以原始创新带动集成创新，开发尾矿综合利用成套技术与成套装备。加强适用先进技术的引进、消化和吸收，形成自主创新与引进、吸收相结合。大力推进尾矿综合利用成套技术与成套装备示范与推广应用。
4．大力推进尾矿综合利用产品标准体系建设工作，建立健全尾矿综合利用产品的质量监督检测体系和污染防治技术标准体系，积极推进尾矿综合利用产品的推广应用工作。
（四）实施有效的监督管理
加强立法，明确尾矿产生企业的责任、义务，落实“生产者责任制”，建立有效的政府监督管理机制。规范尾矿综合利用项目的审批制度，防止短期行为及其他不良后果。加大环境监督力度，防止二次污染。有关部门应相互协调、配合，推动规划的实施。地方主管部门应制定适合本地区情况的尾矿综合利用专项规划。对于限制开采矿种的尾矿中提取的金属量应纳入矿产资源规划确定的总规模进行统筹考虑，再确定开发利用方向。
建立尾矿综合利用后评估制度，不断总结经验，促进技术开发和先进适用技术的推广应用，提升尾矿综合利用水平，研究建立尾矿综合利用奖惩机制。
（五）加强宣传，提高尾矿综合利用意识
通过新闻媒体和社会舆论工具，广泛宣传有关尾矿综合利用的法律、行政法规及有关知识，转变企业生产观念，提高尾矿综合利用意识。对尾矿综合利用成绩突出的企业和项目大力宣传，发挥示范和带动效应。
（六）加大国内外交流力度
加强国内外交流与合作，引进和吸纳国外先进经验和适用技术，建立尾矿综合利用方面的技术和经验交流推广机制，促进尾矿综合利用产业良性循环，提升尾矿资源综合利用水平。
